红天鹅：中国独特的治理和制度创新 - (EPUB全文下载)

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导言
中国决策过程与政治体制的韧性
中国犹如一只突然出现的“红天鹅”，对政治学研究提出了前所未有的挑战。作为一个快速发展并具有国际竞争力的经济体，中国是一个不同寻常、不可预测的实例，它有着灵活坚韧的国家治理体系，不但对全球政治经济发展具有巨大的影响力，而且对国家发展模式的讨论也意义重大。中国的发展轨迹颠覆了我们的常识，纳西姆·塔勒布曾把那些挑战传统认知的事件称之为“黑天鹅”，本书则把中国独特的国家治理方式视为一只“红色的天鹅”，通过剖析这只“红天鹅”，我们得以反思比较政治中传统的理念和模式。
经典的政治学研究主要是建立在对政治体制的二元划分基础上，认为政治体制非“民主”即“专制”，最多在两极之间的灰色地带增加一些所谓“混合”或“脆弱”的政治体制。基于20世纪90年代社会主义制度随着苏联解体宣告失败的经验，当时舆论认为共产党执政的体制不具备适应能力，这类专制政体不但有制度缺陷，而且在机构设置、政策目标以及国家能力等方面也缺乏活力。因此，关于社会主义体制的传统文献从行政机构、经济协调、技术创新等角度质疑这种体制的变革能力和国际竞争力。
当我们把目光转向中国，发现其大部分国家机构设置虽然看起来跟苏联或民主德国别无两样，但在众多政策领域，中国却表现出令人惊讶的适应性和灵活性，特别是在促进经济和技术发展方面让人印象深刻。因此，从体制角度来研究中国，我感到无法解释中国所展现出来的与其他前社会主义国家截然不同的国家行动力和成就。我们需要采取一种超越现有体制分类的视角，才能更好地感受中国发展的活力。
为了避免体制研究内生的局限，本书采用政策分析的方法。从方法论来看，政策分析把政治体制分解为一系列的政策子系统，每个子系统展现出不同的特性和活力，通过分析不同子系统内中国政府采用何种方式起草、制定、实施、评估以及修订各种政治行动方案，我们能更加细致地观察中国政府治理方式的独特性，避免体制研究中以偏概全的缺陷。
因此，本书把制定政策视为一个没有终点、不预设结果的开放过程，这个过程受政策主体间的利益冲突、周期性互动和不断反馈的机制驱动，而不是由历史发展、政治体制或制度框架所驱动的线性发展过程。准确地说，这是一个在不断变化的、极其不确定的、要求极高的政治经济环境下，发现政策和制度多样性的过程。这样一个过程要求行动主体不但要掌握政治决策和执行的一整套方法，而且要具有处理现有和未来挑战的能力、决策失误或冲突激化情况下纠错的能力，以及适应变化多端的国内外环境的能力。
这种以过程和行动为基础、关于长期的国家行动力的研究，超出了以往抽象的、整体的、系统的、制度的研究视角。换句话说，本书不打算探讨政治的“硬件”（如宪法机构、政党组织、行政机构等），也不打算分析那些抽象的个别变量（如集权、层级控制、法治保障、包容性制度或排他性制度等）。相反，本书关注的是中国政治的“软件”，即驱使政策制定主体行动的动力和条件以及政策方案出台的过程。凭借这些“软件”，庞大的行政管理机构体系得以运转，静态的法律条文得以施行。
政策过程分析的优势在于开放的视角：一旦某个领域出现新的政府行动或规制（随之而来会出现新的问题、利益、行动方案以及冲突），就可以着手分析与之相关的政策起草和决策过程。除此之外，这种分析视角可以避免对一些新出现的、不合常规的现象视而不见，这恰恰是当前政治学研究常犯的错误，即不自觉地照着预设的体制类型，有针对性地找寻那些“真正”的市场经济或“真正”的民主，而忽视了现实中那些影响政策制定和问题解决的关键所在，无视他们眼中的“非民主国家”所展现的出人意料的适应能力和政策创新能力。
一、中国独特的政策制定方式
与苏共以及其他东欧国家的共产党不同，中国共产党在夺取政权之前，历经了近30年极其艰苦的革命动员和战争。在如此漫长的岁月中，中国共产党为了适应各种挑战，积累了许多宝贵的经验，形成了一套“游击式”制定政策的方法。这套方法包含了一系列兼具主动出击和迂回调整的策略，以应对突如其来的变化和不确定性。在制定政策过程中允许改变一些已有的规定来适应周围环境的变化，并在执行过程中不断调整，这种政策风格要求决策者有较强的创造力，比如：
•不断检验和发现现有状况的局限，抓住每一个可能的机会使形势向有利的方面转变。
•牢记核心战略目标，但在选择战术和作战手段时，尽可能灵活务实。
•不管是传统的、非传统的，还是从国外借鉴的战术和组织方式，只要可利用，就反复尝试直至满意。
•随时随地寻找和利用有利机会，以增强政治实力，实现战略目标。
这种让中国共产党在战争期间取得胜利的“游击式”政策风格被传承下来，其所包含的一套灵活多变的政策工具先后在“建设社会主义”“不断革命”“改革开放”“建设社会主义市场经济”以及加入世界贸易组织中被用来驾驭政府治理转型中的波澜。直至今日，“游击式”政策风格依然影响着中国共产党的决策制定，对其治理的灵活性和多变性发挥作用。
同时，必须指出的是，“游击式”政策风格虽然具有灵活性，但其本身也存在一些缺陷，例如，片面追求战略性政策目标（经济增长或人口控制），而忽略了其所带来的负面效应（环境恶化或性别比例失衡）。随着中国社会对政治问责、法律权利、社会保障以及环境保护的呼声日渐高涨，民众对这种“游击式”政策制定方法的容忍度可能会下降。本书第一章将详细论述“游击式”政策风格所包含的方法和工具。
二、政策试验和创新
由地方发起改革和试验，成功之后上升为国家政策，推广到全国，我把这样的政策过程称之为政策试验（policy experimentation），这种特殊的政策试验方法对中国自1978年以来的经济发展极为重要，它也为身处庞大复杂的行政管理体系内的行动主体提供了许多事先难以想象的机会。
通过试验制定政策主要分三个步骤：首先，在地方设立“试点”或“试验区”；其次，从试点项目中挑选出成功的项目，确定为“典型试验”；最后，在更广泛的地区继续尝试，即“由点到面”或“以点带面”加以推广，以此检验新政策是否具有普遍性，或者是否还需要再调整。往往经过几年尝试，最后才把新政策上升 ............

书籍插图：

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