农产品质量安全法律制度研究 - (EPUB全文下载)

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书籍内容：

编委会
本书撰写人员：
任大鹏 李玉梅 李淑文 门炜
郭海霞 张颖 陈彦翀
参加本课题调查人员：
陈彦翀 郭海霞 林滢 马洁蓉
梁晖 沈瑞萍
前言
近年来，农产品质量安全事故频频发生，某种程度上导致了消费者的恐慌。2008年的“三鹿奶粉”事件，更引起了全社会对农产品质量安全问题的高度关注。如果说在“注水肉”、“瘦肉精”、“氯霉素”、“毒韭菜”等事件曝光后，农产品质量安全的制度规范、市场准入标准的提升、监管力度的加大，曾经使我国农产品尤其是出口农产品的安全状况有所改善的话，那么，“三鹿奶粉”事件几乎使监管部门无语。毫无疑问，农产品质量安全问题的原因是复杂的，有一家一户方式的小规模生产因素，有不法者的趋利因素，有产业转型中利益主体趋多且利益关系复杂的因素，也有监管体制不顺和监管不到位的因素。但是，归根结底，在于制度的不完善。
首先，我国的农业生产经营方式是以农户为主，公司、合作社等组织化主体为辅的。根据国家统计局公布的第二次农业普查主要数据公报，2006年末，全国共有农业生产经营户20016万户，农业生产经营单位39.5万个。从保障农产品质量安全的目标出发，这些生产经营农户和单位都应当作为监管对象，而事实上，由于农产品生产的地域分散性和较长的生产周期，全面监管是不现实的。因此，根据相关法律的规定，对组织化的生产经营者实施从田间到餐桌的全过程监管，包括生产资料的施用必须在生产记录簿中记载，产品必须附载标签或者标志，必须对生产经营的产品进行自我检测和接受监管部门的检测并达到无公害标准等，实践中，则更多依赖于设置越来越严格的生产经营主体资格准入门槛。而对小规模生产者，则主要通过产品抽查的方式。受抽样的样本限制和检测能力限制，抽查的结果难以反映农产品质量的真实状况。可以说，在法律制度设计和制度实施过程中，过于信任达到准入门槛的规模化生产经营主体，对小规模生产经营者缺乏制度上的刚性约束，是导致监管绩效不佳的重要因素。
其次，由于缺乏有效的市场调节机制，达到安全标准的农产品不能得到相应的利益回报，导致质量低劣的农产品充斥市场，“柠檬市场”现象成为农产品市场的显著特性。对低劣农产品生产经营者处罚不严，成为该现象泛滥的制度性根源。
再次，在农业产业化发展过程中，农产品生产经营的链条不断延伸，生产经营环节越来越多，导致生产资料供应商、初级农产品生产者、农产品收购商、农产品加工企业、农产品销售企业相互之间的利益关系越来越复杂。由于制度缺失，其相互之间并没有形成以质量为纽带的联结机制，却导致出现农产品安全问题时相互推诿有了空间。例如，在奶粉和液态奶中发现的“三聚氰氨”，我们甚至不能及时确定直接责任主体到底是饲料供应商，还是奶农，还是奶站，抑或是乳品企业。出了问题，各打五十大板，似乎是严厉的处罚，但是这样的处罚方式致使违法者的违法成本降低，严格遵守安全规范的生产经营者却因其守法而付出了更多的代价，其后果只能是奶粉市场越来越“柠檬”化。
最后，我国的农产品质量安全监管体制问题自然可以归责于长期计划经济体制的遗留，但是，监管机构众多、监管权限和监管责任不清、监管手段落后是我们无奈而又必须面对的现实。同样是“三鹿奶粉”事件，问题的暴露不是因为监管部门及时发现，而是以29万余名婴幼儿出现泌尿系统异常，其中6人死亡为惨痛代价换来的。农产品质量安全问题凸现出行政管理体制改革的必要性和迫切性。完善法律制度，以明确监管机构、监管依据、监管职权、监管手段和相应的问责制度是保障农产品质量安全的基本条件，而现行法律关于农产品质量安全监管存在的重合、冲突与立法漏洞应是制度完善的重点。
基于上述关于农产品质量安全问题从本质上说属于制度性问题的基本认识，我们选择从法律制度视角研究农产品质量安全问题，试图解构导致农产品质量安全问题和安全隐患的制度性根源。本研究在梳理我国农产品质量安全问题研究现状、讨论国外相关制度借鉴价值的基础上，着力于揭示利益相关方在农产品质量安全问题上的利益冲突，并以利益平衡理念探究农产品质量安全机制的创设。
在农产品质量安全的多元利益主体中，农民角色无疑是利益关系的轴心。在既有制度框架下，农民往往会以不同的角色身份出现。例如，在市场供给的农产品出现质量问题时，部分农民会选择从农产品消费市场中退出，转而以自给自足的方式获得所需要的安全农产品，却将不符合安全标准的农产品投向市场。农民的这种安全风险规避行为会加大市场农产品的安全风险。在市场化背景下，农民的安全风险规避空间在逐步缩小。由多元角色转向单一角色是必然趋势，所以，农民角色变迁及其在不同角色背景下的行为选择对制度的实施绩效必然带来影响。从农民角色变迁的视角对农产品质量安全的制度进行检审是本研究课题的重要组成部分。
农民作为农产品提供者和农产品消费者的双重身份，是与农产品质量安全联系最为紧密的社会群体。因此，农民视角的农产品质量安全问题更值得成为制度设计和制度实施的依据，农村的农产品质量安全状况，无疑也应成为制度绩效评价的核心指标。但是，在农产品消费者利益保护的制度构建时，农民的消费者角色往往被忽视，质量安全监管的重心被过度城市化。关注农村消费群体的农产品质量安全问题，是完善我国农产品质量安全制度体系的重要原则和主要内容。因此，我们于2007年对该问题进行了专项问卷调查和访谈。本书第五章的内容是本次调查的主要结论。本书在研究农村居民农产品质量安全问题时，更侧重于考察农民对该问题的态度以及基于此态度而做出的行为选择。
总体上看，农产品质量安全的制度构建应当从宏观和微观两个层面进行。在“市场失灵”的背景下，宏观上的政府监管和微观上的第三方介入应当成为农产品质量安全制度完善的基本路径。本书第六章正是从以上两个方面提出了制度完善的对策建议。
本课题的研究得到了中国农业大学“985工程”中国农村政策研究哲学社会科学创新基地的支持，也得到了调研地点涉及的10个村所在地方政府和487户农民的协助，在此表示感谢！
前人对于农产品质量安全问题的研究成果是本研究得以顺利进行的基础，在本课题的研究中，借鉴了大量既有 ............

书籍插图：

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